Постановление Конституционного Суда РФ от 26 сентября 2024 г. N 41-П
Конституционный Суд РФ повторно рассмотрел вопрос о конституционности ряда норм федерального законодательства, которые именно на регионы возлагают обязанность обеспечивать лекарственными препаратами «своих» пациентов, страдающих орфанными заболеваниями.
Напомним, что орфанными называются редкие заболевания — не более 100 заболевших на миллион населения (а также пациенты с такими недугами). В силу редкости эти болезни, как правило, не очень хорошо изучены и плохо поддаются лечению, которое чрезвычайно дорого (хотя бы потому, что в силу маленьких объемов рынка удешевить производство лекарств не всегда возможно). Перечень орфанных нозологий как таковых (в научных целях) формирует Минздрав России на основе статистических данных, однако — для целей именно лекарственного обеспечения орфанных пациентов — есть два других списка орфанных заболеваний:
- первый перечень из 14 заболеваний (так называемые «14 высокозатратных нозологий», 14 ВЗН) введен в текст ч. 4 ст. 44 Закона об основах охраны здоровья граждан, и лекарства для пациентов с этими нозологиями закупает федеральный бюджет. Однако РФ покупает не любые необходимые пациентам с этими ВЗН лекарства, а только лекарства из специального перечня. Если пациенту с указанным ВЗН нужно лекарство не из упомянутого перечня, — это финансовая проблема региона;
- второй перечень из 17 орфанных заболеваний для целей учета пациентов с такими заболеваниями в специальном регистре и обеспечения их лекарствами утвержден Правительством РФ (постановление N 403). Закупка лекарств для пациентов из этого перечня — забота региона.
Кроме того, большую часть расходов на лекарства для орфанников-детей взял на себя Фонд «Круг добра».
Тем не менее, региональные расходы на лекарства для орфанных пациентов весьма велики. А вот бюджетные возможности у регионов сильно разнятся. Не значит ли это, что «орфанники», проживающие в более бедном субъекте РФ, фактически ущемлены в своих правах на лекарственное обеспечение по сравнению с такими же пациентами, проживающими, например, в столице? А если так — то налицо отступление от конституционного принципа равенства прав всех граждан независимо от места жительства, а существующая система лекарственного обеспечения орфанных пациентов нуждается в пересмотре.
Так рассуждали юристы из Татарстана (Кабинет Министров Республики и районный суд из Казани), направившие соответствующий запрос в Конституционный Суд РФ еще в 2013 году. Определением N 1054 КС РФ отказался принимать запрос к рассмотрению, отметив, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции РФ и не являются неясными, а если у региона не хватает денег на орфанные лекарства, то их нужно попросить у Федерации, всерьез рассчитывая на финансовую поддержку из федерального бюджета.
Спустя 11 лет в Конституционный Суд РФ поступил ровно тот же запрос, и снова из Республики Татарстан (из Госсовета). Чтобы предотвратить отказ в рассмотрении запроса по формальным основаниям, авторы указали на то, что, мол, отказное Определение N 1054 от 2013 года было принято Конституционным Судом РФ до конституционной реформы 2020 года. А поскольку конституционные новеллы 2020 г. «подтвердили право каждого на медицинскую помощь независимо от места жительства и других факторов», то можно рассмотреть этот вопрос еще раз и еще более детально.
Что и сделал Конституционный Суд РФ.
На 38 страницах Постановления N 41-П подробно разобраны механизмы лекарственного обеспечения орфанных пациентов. При этом КС РФ согласился с тем, что Определение N 1054 принималось в условиях, когда термину «орфанное заболевание» было всего 2 года, а система лекарственного обеспечения только складывалась. Теперь же особая значимость указанной проблемы многократно подтверждена законодателем, сложилась неутешительная для пациентов административная и судебная практика, а кроме того, «повысилось значение» федерального финансирования для обеспечения орфанными лекарствами.
Конституционный Суд РФ указал на следующее:
- сами по себе оспариваемые нормы (о том, что лекарства для орфанников, — кроме детей, взрослых из 14 ВЗН и еще ряда категорий пациентов, — регион приобретает сам и из собственных средств) не противоречат Конституции РФ. Для удешевления закупок регионам никто не запрещает объединяться и проводить совместные закупочные процедуры,
- данная модель лекарственного обеспечения не противоречит принципу равенства граждан независимо от места проживания, и в ней нет антиконституционных «диспропорций» при разграничении финансовых обязанностей между Федерацией и ее субъектами. Проблема нехватки собственных денег у региона в какой-то степени компенсируется бюджетными механизмами (дотациями и субсидиями);
- однако передача регионам полномочий по лекарственному обеспечению не означает, что Федерация перестает нести ответственность за состояние дел в данной сфере. И даже наличие работающего механизма финансовой помощи регионам не означает, что нельзя рассмотреть вопрос о его достаточности — с точки зрения эффективности лекарственного обеспечения пациентов-орфанников;
- а рассмотрев данный вопрос, Конституционный Суд РФ приходит к выводу, что существующая модель неэффективна (в том числе ввиду отсутствия механизма быстрой защиты пациента в случаях, если регион уклоняется от лекарственного обеспечения, или пациент меняет место жительства),
- а именно, законодательством не предусмотрен резервный механизм лекарственного обеспечения орфанных пациентов в случае, когда соответствующая обязанность не может быть надлежаще исполнена регионом, притом этот механизм должен задействовать, при необходимости, федеральные организационные и финансовые ресурсы, и предусматривать совершение определенных действий со стороны федеральных органов власти, конечным результатом которых будет обеспечение лекарством нуждающегося в них пациента,
- отсутствие такого резервного механизма — не что иное, как конституционно значимый пробел, который федеральный законодатель должен устранить как можно скорее,
- таким образом, спорные нормы (п. 10 ч. 1 ст. 16 и ч. 9 ст. 83 Закона об основах охраны здоровья граждан) не соответствуют Конституции РФ в той мере, в какой они не предусматривают резервного механизма обеспечения лиц, страдающих орфанными заболеваниями из Перечня N 403, лекарственными средствами в случае, когда соответствующая обязанность, возложенная на регион, не может быть надлежаще исполнена;
- как нужно, временно, действовать до создания этого резервного механизма, Конституционный Суд РФ — с учетом сложности предмета регулирования и потребности в его детальной проработке — установить не может. Однако регионы, несомненно, обязаны исполнять возложенные на них полномочия по лекарственному обеспечению пациентов с орфанными заболеваниями
Подготовлено экспертами компании «Гарант»
