Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2021 г. N 14-П
До 20 апреля 2022 года органы МСУ — там, где сейчас установлен полный запрет на размещение нестационарных торговых объектов на придомовых участках МКД, — обязаны отменить такой запрет и переписать местные Правила благоустройства таким образом, чтобы:
- абсолютный запрет на размещение киосков и ларьков не касался тех земельных участков под МКД, которые сформированы и поставлены на кадастровый учет в качестве таковых,
- нормы Правил благоустройства, «списанные» с федеральных санитарных, противопожарных и прочих норм, не вводили бы запреты и ограничения сверх таких федеральных;
- Правила благоустройства были «вычищены» от требований, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
А вот действительно «благоустроительные» требования к киоскам — высота, ширина, цвет, удаленность от стен домов, наличие урн, лавочек, фонарей, клумб и иных объектов благоустройства, а также тому подобные — установить в Правилах благоустройства очень даже можно.
Такое Постановление (хотя и «отказное») принял КС РФ по итогам повторного рассмотрения ряда жалоб — полтора года назад эти же заявители уже приходили в КС РФ с жалобами на ровно те же положения федерального законодательства (ряд норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления, ГК РФ и Закона о торговой деятельности), и тогда КС РФ отказался их рассматривать, «поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесения итогового решения в виде постановления», но одновременно опубликовал развернутые правовые позиции по данному вопросу.
Заявители жаловались на невозможность поставить киоск во дворе МКД, даже вопреки воле собственников данного МКД: это полностью запрещалось местными Правилами благоустройства. КС РФ же отметил, что это нонсенс, поскольку ОМСУ просто не вправе устанавливать абсолютный (недифференцированный) запрет на размещение нестационарных торговых объектов на придомовой территории МКД, при условии, что собственники согласны на размещение и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством РФ (мы подробно рассказывали об этих отказных определениях КС РФ).
Однако данная позиция КС РФ была не единожды проигнорирована, причем не только региональными судами, но и судьями Верховного Суда РФ:
- ВС РФ — отказываясь признавать незаконным муниципальный запрет на размещение киосков во дворе МКД, — отметил, что какие-либо положения федерального законодательства неконституционными не признаны, а данное ВС РФ толкование норм материального права не противоречит правовым позициям, ранее выраженным КС РФ;
- региональные суды в аналогичной ситуации заметили, что отказными определениями КС РФ какие-либо требования по существу не разрешены, и что ссылки на них являются ошибочными.
В ситуации дефицита внимания к правовым позициям КС РФ заявители решились на «второй круг» конституционного судопроизводства, а КС РФ выпустил полноценное Постановление.
Основные доводы КС РФ:
- обеспечение жителей услугами связи, общепита, торговли и бытового обслуживания — это «местное» полномочие органов МСУ как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти. Поэтому ОМСУ вправе устанавливать требования к размещению таких элементов благоустройства, как нестационарные торговые объекты;
- но ОМСУ не могут самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества, вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, порождая тем самым произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственников помещений МКД распоряжаться своим имуществом;
- ОМСУ могут установить такой запрет в отношении тех придомовых участков, что находятся на неразграниченной земле (а по сути, — на муниципальной), ведь возможность принятия ОСС МКД решения о предоставлении в аренду придомовой территории (ее части) для размещения киоска возникает при условии, что соответствующий земельный участок в надлежащем порядке образован, — а значит, определены размер участка и его границы — и проведен его государственный кадастровый учет. В противном случае выходило бы, что собственники МКД — не обладая собственным сформированным земельным участком, поставленным на кадастровый учет, — фактически извлекли бы доход от чужого участка;
- федеральное законодательство не раскрывает содержание терминов «придомовая территория» (этот термин содержательно увязан с понятием «земельный участок, на котором расположен МКД») и "(внутри) дворовая территория", «двор МКД» (но обычно речь идет о территории со стороны входов в жилую часть МКД, содержащей элементы благоустройства, необходимые для функционирования дома, и ограниченной жилыми зданиями, строениями, сооружениями или ограждениями, включая подходы и подъезды к дому, автостоянки, территории зеленых насаждений, площадки для игр, отдыха и занятия спортом, хозяйственные площадки). То есть понятие «придомовая территория», являющееся прежде всего категорией жилищного права, и понятие «внутридворовая территория», используемое преимущественно в области градостроительного и санэпидтворчества, не идентичны по содержанию. Причем часто бывает, что территорию двора образуют придомовые территории нескольких смежных МКД, а равно земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или собственность на которые не разграничена. И напротив, придомовая территория может как включать в себя часть двора, так и выходить за его границы. Поэтому для «внутридворовой» и для «придомовой» территории могут быть установлены «свои» транспортные, рекреационные и т.п. ограничения;
- ранее действующие санитарные нормы исключали размещение киосков и прочих нестационарных торговых объектов на территории дворов жилых зданий; и, — пока запрет действовал, — его дублирование в тексте местных Правил благоустройства было возможным. Однако этот санитарный запрет «попал под нож регуляторной гильотины», и его сохранение в актах ОМСУ в неизменном виде после 1 марта 2021 года рождает вопрос о соответствии таких актов актам большей юридической силы, тем более что Правила благоустройства как муниципальный правовой акт не могут самостоятельно вводить такие обязательные требования, установление которых относится к прерогативе уполномоченных в той или иной сфере госорганов;
- таким образом, установление ОМСУ регулятивных мер в отношении размещения нестационарных торговых объектов на придомовой территории МКД не может быть произвольным, не основанным на законе и не отвечающим требованию соразмерности, должно предусматривать разумную дифференциацию, опирающуюся на сбалансированное сочетание интересов собственников помещений в этом доме, предпринимателей и местного сообщества в целом. Тем самым подобного рода меры не должны лишать размещение нестационарных торговых объектов экономического смысла и порождать условия для недобросовестной конкуренции и оказания неправомерных предпочтений отдельным субъектам хозяйствования.
Подготовлено экспертами компании «Гарант»
